从这一角度来说，利害调整型行政法具有预防性司法的属性和功能。
所谓监察，本质是对公权力行使的监督制约，其对象或系团体、或系个人，面对不同的机构、编制和岗位，高校监察制度的功能及作用也是不同的。又如，就我国大量存在的民间组织和私营企业等而言，其是否设立内部监察机构并做好内部监察工作，便不属于国家监察的考虑范围。
最后，从校内关系看，有两个问题颇需关注。1997年5月，《行政监察法》通过施行，《行政监察条例》同时废止。其三，何时采取单独派驻，何时采取归口派驻。就高校而言，应重点考察其是否行使公权力、其行使的是不是《监察法》规定的公权力、其是否属于《监察法》规定的行使公权力的主体等。例如，高校学术委员会虽有相关调查权，但当学术惩戒措施之事实依据与其他行政事务相涉时，便需高校监察机构等其他监督机构参与检查调查。
因此，它所执行的主要是学校自行制定的纪律规则，包括自主制定，或者为了执行有关规范性文件而结合本校实际情况参照制定等情形。除了法律规范、行政引导和司法裁判等外，监察机关也可通过监察监督担负起必要职责。然而，同时也可以注意到，作为高校基本法的《高等教育法》虽然构建了相对分散的内部结构关系，但是该法对各种权利主体应当享有的权限程度、各组织之间权限边界和冲突规则等的规定是非常简洁的。
作为事业单位的公办高校与作为企业或社会团体的民办高校的最大区别就在于权力事项与权利事项的量的对比。此外，既然《高等教育法》称依法自主办学，那又有什么理由去排除司法审查？[23]如果排除司法审查，是否与我国《宪法》128条等审判权条款抵触？正因为如此，德国法上的特别权力关系理论及其现代变形产物（如日本法上的部分社会论[24]）从来都是受到多数学者批判与攻击的。文章在论述上将立足于法条、学说与判例三者，围绕法律保障体系解析、概念厘清、外部关系和内部关系探究等几个角度展开。其一，《高等教育法》11条规定高等学校依法自主办学。
换句话说，是校长全面负责而并非校长全面决定教学和科研工作。[25]参照藤井俊夫『事件性と司法権の限界』（成文堂、1992）103-104頁以下。
参见湛中乐、尹婷：《论学术自由：规范内涵、正当基础与法律保障》，载《陕西师范大学学报（哲学社会科学版）》2016年第3期。[33]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2015年版，第116页。文章来源：《华东政法大学学报》2020年第3期。至于具体运用规则留待下文探讨。
行政规范性文件不属于法的范畴，不具备普遍意义上的法律效力，[3]因而严格来说并不是高校自主办学实定法保障的例子，但学理上的规范分析与事实上的现实陈述并不是一回事，现实中尤其在高等教育领域，实际起支配作用的恰恰不是有限的几部法律，而是数量庞大的行政规范性文件。当然，现行法上对后者关系中的依法行政并不采取完全保留的态度，学界通说和官方都认为，没有法律规范的依据，行政机关不得限制公民权利、增加其义务（侵害保留）。然而此时所谓的质疑仅仅是因为下位法与上位法冲突引起的附随性效果而已，并非意味着办学自主权本身作为一项法律权利可以不受立法干涉。[26]参见徐靖：《高校校规：司法适用的正当性与适用原则》，载《中国法学》2017年第5期。
接着，高校学生的地位又是怎样呢？遗憾的是，从《高等教育法》的规定来看，法律仅仅将学生当作了被管理的主体，尽管学生合法权益受法律保护（53条第2款），但这种合法权益似乎并不包括参与管理与监督学校运行的权利，相反应当服从学校的领导和管理（第 57 条）。其二，同法设置了教职工代表大会（以教授群体为主）这一组织形式，要求教师参与对学校的民主管理和监督校方（第43条）。
3.办学自主权与司法 办学自主权是否针对司法机关？当然，在我国法语境下，该问题可以表述为办学自主权是否针对审判机关即法院？[20]对这一问题的回答相当艰深，似乎正反两方面的答案都有充分的理由。高校内部发生的具体争议，例如，学位纠纷、入学纠纷、升学纠纷、侵权纠纷等，只要是可以通过运用法律所解决的，有什么理由排除法院的审查呢？当然，现行法上确实存在排除条款的规定（如《行政诉讼法》13条等），但任何一项规定都并没有提到高校内部的法律争议排除审查。
[10]从这一意义上说，虽然我国宪法第47条要求对学术自由予以高校自主办学这项制度性保障，但如果没有下位法律如《教育法》《高等教育法》等对这一制度进行塑造和建构，自主办学无从谈起。另一种是美国式的，即先有对言论自由的保障，而学术自由被认为是言论自由的一种亚型，大学自治则是学术自由的当然结论。换句话说，办学自主权既是校领导的权利，也是教职工的权利，同时也是学生的权利，所有的校内主体都共享这一权利，共同对这一权利的行使承担义务。其次，可以考察《高等教育法》出台前的政策文件。[4] 综上所述，高校自主办学作为一项在实定法中保障的制度和原则，在我国法律体系中呈现出以下的结构：即以《教育法》29条为根本依据，以《高等教育法》和《民办教育促进法》为两翼，依次从上而下由行政法规、部门规章和地方性法规不断具体细化和更新，辅以大量的行政规范性文件作为现实指导和立法指引。那么，如果看待法律的这种做法呢？本文认为，现行法的做法完全合理，且具有法理正当性。
因此，这一问题的结论就是：在假定法律合宪性的前提下，至少《高等教育法》层面的办学自主权并不能针对立法机关。这里存在三个层次的问题：第一，不受谁的干涉。
[29]北京市海淀区人民法院（2015）海行初字第1064号行政判决书。[26]也就是说，这种理由分为两个层次，一是高校纷争涉及宪法保障的学术自由与自治，法院如果对学术事务进行干预则有悖宪法权利的对国家性原理。
当然，大学自治是一种法学研究上的学理术语，它在我国实定法上表现为自主办学或办学自主权，但这种术语表达的不同，不妨碍背后原理的一致性——科研自由的宪法权利实现需要高校自主办学的制度性保障，而保障自主办学的最终目的当然是繁荣基于真理认识的我国社会主义科研事业。[35]参见何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第188页。
[22]这与西方司法权概念是一致的。然而，肯定繁荣的同时也至少可以指出以下两点盲点或不足。这是上述规则运用中的重中之重。[17]当然，高校与企业或其他私主体之间的民法关系并非不重要，当高校在作民事主体时也会牵涉一系列法律问题。
因此，行政机关的行政行为（不包括立法行为）才是办学自主权的针对对象。2.保障方法 在得出自主办学的保障具有宪法地位，并且《宪法》47条是其规范依据的结论后，本文依然想进一步强调质虽同，量却不同的道理。
[9]参见湛中乐、黄宇骁：《再论学术自由：规范依据、消极权利与积极义务》，载《法制与社会发展》2017年第4期。参见湛中乐：《再论我国公立高等学校之法律地位》，载劳凯声主编：《中国教育法律评论》（第7卷），教育科学出版社2009年版。
其次，《办法》为公办高校限定了最基本的治理结构——宣告章程是公办高校的基本法，所有高校内部的抽象规范、具体活动都要依章程为依据，受章程的制约，违反章程的内部行为将会评价为违法（3条、第 30 条）。综上所述，我国现行法在保持克制、不过度干预公办高校内部事务的同时，也明确要求公办高校应当遵守确保自己内部治理结构合理性的义务，这种义务主要体现在高校章程的制定和依据章程的内部管理上。
四、自主办学的内部关系 上文厘清了高校与政府的法律关系，明确了自主办学外部关系，下文将视角转向自主办学的内部关系，去探究高校内部的自治结构问题。因此，事业单位履行行政职能、成为行政主体的情况显然大大多于企业等民事组织。[8]当然，《宪法》47条并没有明文出现学术两字，取而代之的是科学研究其他文化活动教育、科学、技术其他文化事业等用语，至于如何通过这些用语推导出对学术自由的保护，学界存在争议。当法律具体提到政府与高校的关系时，倾向于使用办学自主权（如《民办教育促进法》5条和《高等学校章程制定暂行办法》5条）。
[15]这就引起了一个疑问，两者到底是什么关系？是同义词还是有概念上的区别？ 首先，我们可以考察实定法。然而，当实际运用上述四条规则去处理行政机关与公办关系法律关系时，存在一个显而易见的难点——如何分辨高校权力与高校权利？换言之即依授权的行政职权与高校自身权利的区分问题。
具体来说高校的哪些事项是权力事项，属于行政行为，可参见何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第120页。摘要: 作为一项我国实定法上的制度和原则，高校自主办学是《宪法》第47条的制度性保障，在法律体系中呈现由上至下不断细化，辅以规范性文件作为现实指导和立法指引的保障模式。
黄宇骁，北京大学法学院博士研究生。[23]法院审理案件与行政机关作出行政行为不同，是一种完全法律保留行为，这也意味着法院的任何判决、裁定都必须依照法律规定，没有实定法依据就排除某种争议的司法适用是违法行为。
